154. Thông điệp từ Trợ lý An ninh Quốc gia của Tổng thống (Brzezinski) đến Tổng thống Carter
ĐỀ TÀI
SALT

Bạn sẽ phải đưa ra hai quyết định SALT cơ bản trong chuyến thăm của Bộ trưởng Vance:

• Số lượng và tính chất của các tùy chọn cơ bản bạn muốn đề xuất với Liên Xô. Có 4 quyền tiếp cận thay thế được đề xuất cho bạn: (1) trì hoãn ở cấp độ Vladivostok; (2) một thoả thuận toàn diện ở cấp độ Vladivostok, bao gồm cả tên lửa Backfire và cruise; (3) một thoả thuận toàn diện với giảm số lượng xuống 2,000; và (4) một thoả thuận toàn diện với giảm số lượng xuống 1,500.
• Tính chất của các tùy chọn được đề xuất; đặc biệt là cách xử lý vấn đề Backfire, cruise và ICBM di động.

Quyết định của bạn về những vấn đề này sẽ tạo nên quyết định về mục tiêu tổng thể của bạn cho giai đoạn đàm phán này.

Cuộc thảo luận của chúng ta tại Uỷ ban Đặc biệt Không gian (SCC) đã dẫn đến việc tập trung vào hai trong bốn quyền tiếp cận cơ bản:

• Trì hoãn ở cấp độ Vladivostok.
• Một thoả thuận toàn diện với giảm số lượng xuống 2000, bao gồm việc giảm mức MIRV (xuống 1200) và giảm 150 ICBM nặng của Liên Xô.

Các quyền tiếp cận này được thảo luận chi tiết dưới đây, cùng với các quyền tiếp cận khác như thoả thuận toàn diện ở cấp độ Vladivostok hoặc ở mức 1500.

Trì hoãn
Như bạn đã biết, phản ứng của Liên Xô đối với việc trì hoãn đến nay đã rất tiêu cực. Do đó, khi tái khẳng định quan tâm của bạn đến việc trì hoãn, bạn có thể chọn một số biến thể có thể làm cho quyền tiếp cận trì hoãn cơ bản hấp dẫn hơn đối với Liên Xô. Nhóm làm việc SALT đã xem xét một số phương án thay thế cho việc loại bỏ hoàn toàn tên lửa Backfire và cruise khỏi SALT TWO. Các phương án này bao gồm:

• Thỏa thuận trong SALT TWO rằng tên lửa cruise dưới 1500 km được coi là chiến thuật và sẽ không bị giới hạn trong SALT, trong khi những tên lửa trên 1500 km được coi là chiến lược và phải thương lượng trong SALT THREE; bỏ qua hoặc giới hạn lỏng lẻo đối với Backfire.
• Giới hạn lỏng lẻo cho tên lửa cruise và Backfire (ví dụ: cấm tên lửa cruise trên 3000 km và cấm tàu phụ trợ Backfire và căn cứ ở Vùng Bắc Cực).
• Giới hạn lỏng lẻo (như những gì đã được đề cập ở trên) trong một khoảng thời gian nhất định, ví dụ 1-3 năm.
• Trì hoãn một phần của tên lửa cruise (ví dụ, cấm tên lửa cruise trên 600 km trên các tàu ngầm và trên các máy bay không phải là máy bay ném bom nặng mà không giới hạn các tên lửa cruise khác); giới hạn lỏng lẻo đối với Backfire.

Phương án thứ hai trong số các phương án này có lẽ là thu hút nhất để làm cho việc trì hoãn hấp dẫn hơn đối với Liên Xô; đồng thời, nó không loại trừ bất kỳ tùy chọn tên lửa cruise nào có tiềm năng hấp dẫn đối với Mỹ.

Giảm số lượng xuống 2000
SCC đã xem xét một số quyền tiếp cận khả quan tại cấp độ 2000 (xem cây quyết định ở Tab A) và quyết định tập trung vào một quyền tiếp cận bao gồm giảm mức MIRV (xuống còn 1200) và giảm số lượng ICBM nặng của Liên Xô (SS-9) mà việc chuyển đổi sang SS-18 sẽ không được bắt đầu trước ngày ký kết thỏa thuận (tương đương với việc giảm khoảng 150 ICBM nặng, giả sử thỏa thuận được ký vào mùa hè năm nay).

Các mục tiêu của một thỏa thuận toàn diện bao gồm giảm số lượng đáng kể như sau:

• Đưa ra một bước tiến quan trọng trong SALT TWO theo hướng giảm số lượng lực lượng chiến lược, bao gồm giảm số lượng những đặc điểm của lực lượng hiện tại (MIRV và lực ném) là nguồn gốc chính của cuộc chạy đua vũ khí chiến lược hiện nay.
• Giải quyết tại thời điểm này vấn đề hạn chế các hệ thống xung quanh như Backfire và tên lửa cruise, mặc dù những hệ thống này có ý nghĩa chiến lược không đáng kể so với các hệ thống chiến lược trung tâm, nhưng lại là rào cản lớn đối với tiến trình đàm phán trong SALT.

Các tùy chọn mà các thành viên SCC ủng hộ ở mức giảm số lượng này được hiển thị trong bảng tại Tab B. Bảng cũng bao gồm một tùy chọn (được gọi là “Tùy chọn mới”) đã xuất hiện từ cuộc họp gần đây của các thành viên SCC. Tùy chọn này, được coi là một vị trí mà tất cả các thành viên SCC có thể hỗ trợ, được thảo luận chi tiết trong bài báo của Nhóm làm việc tại Tab F.

Các lập luận chính về các vấn đề cơ bản được cung cấp dưới đây:

• Tên lửa hành trình. Như bạn có thể thấy từ bảng tại Tab B, có một loạt quan điểm về giới hạn tên lửa hành trình được chấp nhận. Điều này phần nào phản ánh khả năng hiện tại của chúng ta để xác định yêu cầu quân sự duy nhất cho tên lửa hành trình dài hạn ngoại trừ ALCMs trên máy bay ném bom nặng.

Trong việc tìm kiếm một thỏa thuận hòa giải về vấn đề tên lửa hành trình, câu hỏi cơ bản là việc tìm kiếm sự kết hợp giữa giới hạn khoảng cách và nền tảng khác nhau như Harold Brown thích (xem bảng tại Tab B), hoặc một giới hạn khoảng cách đồng nhất như Cy Vance và Paul Warnke thích. Hai vấn đề đẩy mạnh câu hỏi này là yêu cầu khoảng cách cho ALCMs trên máy bay ném bom nặng và GLCMs. Giới hạn 1500 km cho ALCMs trên máy bay ném bom nặng có thể chấp nhận được đến năm 1985, nhưng giới hạn khoảng cách xa hơn, chẳng hạn như 2500 km, có thể được yêu cầu sau đó nếu cải tiến phòng không của Liên Xô được cải thiện và không thể kháng cự (thông qua việc cải thiện lực lượng máy bay ném bom Mỹ, ví dụ B-1) hoặc giới hạn trong các giai đoạn sau của SALT. Đối với GLCMs, 1500 km là đủ để thực hiện các nhiệm vụ xuyên qua sâu của máy bay hạng chiến trường hạt nhân. Tuy nhiên, cần 2500 km nếu chúng ta muốn thay đổi chính sách và cung cấp khả năng đánh các mục tiêu chiến lược sâu trong Liên Xô.

Ưu điểm chính của giới hạn khoảng cách đồng nhất 1500 km là nó đơn giản và cải thiện khả năng xác minh trong khi vẫn giữ được khả năng tên lửa hành trình đáng kể. Ngoài ra, giới hạn khoảng cách 1500 km trên tất cả các nền tảng tên lửa hành trình sẽ khiến định nghĩa tên lửa hành trình bao gồm tất cả các loại vũ khí (vũ khí hạt nhân và không hạt nhân) được chấp nhận hơn. Phương pháp giới hạn khoảng cách hỗn hợp – một số tại 2500 km, những trường hợp khác tại 600 km hoặc thấp hơn – giảm rủi ro về giới hạn khoảng cách của tên lửa hành trình trên những nền tảng quan trọng (ví dụ, máy bay ném bom nặng), trong khi chấp nhận giới hạn nghiêm ngặt về khoảng cách trên các nền tảng khác (ví dụ, tàu ngầm). Định nghĩa tên lửa hành trình bao gồm tất cả các loại tên lửa hành trình sẽ khó hơn dưới góc nhìn này.

Tab D cung cấp một bản đồ về phạm vi mục tiêu GLCM cho các khoảng cách 1500 km và 2500 km. Tab E cung cấp một biểu đồ cho thấy phạm vi mục tiêu ALCM cho hai trường hợp của tàu bay chống lại một hệ thống phòng không AWACS của Liên Xô và một trường hợp khi hệ thống AWACS bị tấn công (Quân đội đang phát triển một tên lửa cho mục đích này). Trong trường hợp cuối cùng, máy bay xâm nhập vào các điểm khởi động ngoài hệ thống phòng không nặng của Liên Xô. Một bản đồ cho thấy vị trí những hệ thống phòng không đó cũng được đưa ra ở Tab E.

Backfire
Trừ Hội đồng Tham mưu trưởng (JCS), có sự đồng ý trong SCC rằng Backfire không phải là một hệ thống vũ khí có ý nghĩa quân sự. Nó không có khả năng phản đòn (vì nó sẽ không tồn tại sau một cuộc tấn công đầu tiên của Mỹ) và khả năng đòn đầu tiên của nó giới hạn chỉ là làm sạch những mục tiêu mà lực lượng tên lửa của Liên Xô để lại sau khi đã làm hủy diệt lực lượng tên lửa Mỹ. Tuy nhiên, khả năng ném đạn về phía Mỹ một chiều trên độ cao cao và với tốc độ không vượt âm đã khiến nó trở thành một vấn đề chính trị quan trọng.

Các tùy chọn Backfire được hiển thị trong bảng tại Tab B khác nhau từ việc tính Backfire trên 120 cho tới giới hạn riêng lẻ 300 Backfire. Trong khi đây là những vị trí có thể thú vị trong quá trình bắt đầu, bạn nên nhận thức rằng việc đạt được thỏa thuận về Backfire theo cả hai dòng này là không gần như không có khả năng. Cựu chính quyền hai lần (vào tháng 9 năm 1975 và tháng 1 năm 1976 – mô tả trong lịch sử đàm phán tại Tab G) đã đề xuất giới hạn Backfire xung quanh 300 với các vị trí tên lửa cruise rất đáng khen ngợi. Phản ứng của Liên Xô, như luôn luôn vậy, là một tuyên bố mạnh mẽ rằng Backfire là một hệ thống vũ khí chiến trường và không phải là một vấn đề có thể giới hạn hợp lệ trong SALT. Như đã chỉ ra trước đó, lập luận này có đáng tin cậy đáng kể vì Hệ thống FBS của chúng ta cũng đóng vai trò là một hệ thống chiến trường có khả năng “tấn công lãnh thổ của bên kia” không đáng cấu tạo. Sự lựa chọn khác cho các giới hạn hạn chế về Backfire là các ràng buộc phụ đối với giới hạn khả năng quốc tế của Backfire (giới hạn về nhiên liệu, cơ sở, thay thế các máy bay ném bom vừa và giới hạn sản xuất Backfire của Liên Xô qua năm 1985.

ICBM di động
Liên Xô đã đề nghị trừng phạt về việc cấm triển khai ICBM di động trong SALT TWO, tức là trong giai đoạn cho đến năm 1985. Mặc dù việc đồng ý với đề xuất như vậy sẽ không ảnh hưởng đến M-X (bắt đầu triển khai M-X ban đầu không được lên lịch trước năm 1985), có một số câu hỏi liệu chúng ta có nên đồng ý với lệnh cấm như vậy hay không. Việc huy động quỹ có thể gặp khó khăn và chúng ta có thể quyết định trong thời gian chờ đó không có khái niệm ICBM di động nào có hiệu quả kinh phí và được chấp nhận chính trị. Nếu việc bỏ bỏ phát triển ICBM di động của Mỹ dẫn đến bỏ bỏ chương trình M-X trong toàn bộ của nó (một kết quả có thể xảy ra vì việc đặt căn cứ trong hầm không hợp lý), chúng ta sẽ gần như đảm bảo rằng chúng ta sẽ không phát triển được khả năng tấn công mục tiêu mạnh chống lại ICBM của họ. Vì đây sẽ là một con cession lớn của Mỹ, nên có hai cách tiếp cận: (1) trì hoãn việc quyết định về ICBM di động cho SALT THREE, nơi đòn bẩy có thể hữu ích, tức cho phép và tính các chuyển động di động trong SALT TWO; hoặc (2) cố gắng có được một cái gì đó quan trọng cho lệnh cấm phát triển và triển khai M-X trong SALT TWO (được thảo luận phía dưới).

Lệnh đóng băng ICBM
Lệnh đóng băng ICBM được thiết kế để đạt được những con cession quan trọng của Liên Xô để Mỹ từ bỏ chương trình M-X. Nó sẽ đóng băng việc triển khai các ICBM hiện tại (Liên Xô sẽ phải đánh đốc 550 MIRVed ICBMs của chúng tôi vào giữa năm 1977), cấm phát triển ICBM mới hoặc cải tiến, và giới hạn kiểm tra ICBM chỉ cho các kiểm tra tự tin. Nếu được chấp nhận, đề xuất này không chỉ kiềm chế một nguồn gốc chính của đà đua vũ khí chiến lược mà còn cải thiện triển vọng cho khả năng tồn tại lâu dài của lực lượng ICBM dựa trên hầm. Phản ứng của Liên Xô đối với đề xuất như vậy có thể bao gồm việc đóng băng tương tự đối với SLBM và máy bay ném bom nặng.

Cấp độ Vladivostok
Bảng tại Tab C cho thấy sự ưu tiên của các cơ quan về một thoả thuận Backfire/tên lửa cruise ở cấp độ Vladivostok. Như bạn có thể thấy, sự ưu tiên không thay đổi ở mức này, ngoại trừ việc lựa chọn đầu tiên của Cy Vance về tên lửa cruise chuyển sang giới hạn 2500 km với ALCMs trên máy bay ném bom nặng và giới hạn 300 km cho tất cả các tên lửa cruise khác. Ông xem đây là một đối thủ cạnh tranh gần với giới hạn đồng nhất 1500 km.

Giảm số lượng xuống 1500
Các thành viên SCC nghi ngờ rằng giảm xuống mức 1500 có thể được đạt được trong SALT TWO. Vì vậy, họ coi một đề xuất theo hướng này là mô phỏng hơn về mục tiêu của chúng ta cho SALT THREE. Các lập luận về Backfire/tên lửa cruise cơ bản giống nhau ở mức này như ở 2000.

Nhóm làm việc đã phân tích những giảm xuống sâu, giả sử mức tổng cộng 1500 và mức MIRV 1000. Phân tích cho thấy, giảm từ 2400/1320 xuống 1500/1000 sẽ không ảnh hưởng đáng kể đến khả năng sống sót của ICBM, các chỉ số tương đối tĩnh trước và sau cuộc tấn công (lực ném, RV, v.v.) hoặc khả năng của Mỹ tiêu diệt các mục tiêu quân sự và kinh tế quan trọng của Liên Xô. Những kết luận này vẫn đúng ngay cả khi giảm bao gồm những giảm hạn ưu tiên 150 MLBMs và đóng băng MIRVs ICBM. Phân tích cũng cho thấy rằng những hệ thống “khu vực xám” không bị giới hạn có thể đáng quan ngại hơn ở mức giảm này.

Đánh giá Tóm tắt
Các thành viên SCC tin rằng cách tiếp cận tốt nhất của bạn ở giai đoạn này của cuộc đàm phán sẽ là:

• Tái khẳng định quan tâm của bạn đến việc trì hoãn.
• Đồng thời, cho thấy một tùy chọn chấp nhận được là đàm phán về giảm xuống đáng kể trong SALT TWO.

Đối với đề xuất về việc giảm số lượng đáng kể, quan trọng là bạn quyết định từ đầu cách bạn muốn xử lý vấn đề Backfire. Nếu bạn sẵn sàng chấp nhận một thoả thuận Backfire bao gồm các ràng buộc phụ cùng với tuyên bố sản xuất Backfire của Liên Xô (dự kiến là khoảng 450), thì có các lập luận mạnh vì bạn xác định vị trí đó ngay lập tức, cả về mặt bürocratic và trong cuộc đàm phán:

• Nếu bạn bắt đầu với một vị trí đường cứng và sau đó chấp nhận một sự thỏa hiệp, bạn có thể bị chỉ trích vì bị “mất đàm phán” bởi Liên Xô.
• Khi di chuyển đến một sự thỏa hiệp, quân đội sẽ lập luận cho một liên kết tên lửa cruise/Backfire và Mỹ rút lại bất kỳ đề xuất nào sắp tới về tên lửa cruise.
• Một đề xuất đầu tiên của Mỹ về Backfire không có khả năng tạo ra phản ứng Xô Viết xây dựng và có thể làm suy yếu nghiêm trọng cuộc đàm phán, đặc biệt nếu đi kèm với các đề xuất khắc nghiệt về giảm số lượng và lệnh đóng băng ICBM.

Một cách tiếp cận vấn đề này là tránh đưa ra một vị trí về Backfire khi đề xuất giảm số lượng (bao gồm giới hạn tên lửa cruise) cho Liên Xô. Nếu họ phản ứng xây dựng với đề xuất giảm số lượng, bạn có thể chỉ ra sự sẵn lòng của bạn chấp nhận các ràng buộc phụ và một tuyên bố sản xuất về Backfire

Chiến lược đàm phán cho Moscow
Ngoài việc quyết định về các tùy chọn ưa thích của mình, bạn sẽ muốn xem xét câu hỏi về cách trình bày chúng:

• Chúng ta có thể đưa ra một đề xuất mở đầu trước khi Vance ra đi và, nếu cần thiết, để ông đưa ra một lựa chọn thay thế trong suốt cuộc trò chuyện. Ví dụ, chúng ta có thể đề xuất vị trí trì hoãn và, nếu Liên Xô phản đối, như là điều có thể xảy ra, thì giới thiệu một thoả thuận toàn diện ở mức giảm số lượng 2000.
• Theo cách khác, chúng ta có thể đưa ra hai tùy chọn và thúc ép Liên Xô chọn một hướng tổng quát; ví dụ, yêu cầu họ chọn giữa trì hoãn hoặc giảm số lượng. Trong trường hợp này, bạn sẽ muốn xem xét liệu Vance có nên được trang bị một vị trí dự phòng nào đó.
• Hơn nữa, bạn sẽ muốn xem xét kết quả tổng quát của nhiệm vụ của Vance là gì. Nếu có một tình trạng bế tắc trong SALT, liệu ông có nên cố gắng làm mềm tác động bằng cách bao gồm các vấn đề khác như lệnh cấm kiểm tra hoặc Ấn Độ Dương. Hoặc, nếu có thể đạt được sự đột phá dựa trên đề xuất phản đề Xô hợp lệ trong SALT, chúng ta có nên cố gắng giữ chặt nó ở Moscow hay tạm ngừng và xem xét lại ở Washington? Vì nhiệm vụ của Vance đang trở nên quan trọng hơn trong mắt công chúng, rõ ràng sẽ mong muốn nếu các cuộc họp tạo ra một ấn tượng thành công thay vì thất bại. Tuy nhiên, chúng ta sẽ muốn tránh việc bị kéo đến một thỏa thuận mà không được chấp nhận chính trị tại Mỹ.

Khi ban hành một Chỉ thị Tổng thống (PD) cho chuyến đi của Vance, bạn sẽ muốn xem xét các vấn đề bürocratic (đặc biệt là đối với Backfire) cũng như các yếu tố chính trị mô tả ở trên. Cân nhắc tổng quát, bạn có thể thấy nó có lợi hơn cả nếu bạn bao gồm ba kết quả chấp nhận được trong PD:

• 1. Trì hoãn ở cấp độ Vladivostok là một trong hai lựa chọn ban đầu được đưa ra trước Liên Xô.
• 2. Một thoả thuận toàn diện ở mức giảm số lượng 2000 như là lựa chọn thứ hai ban đầu – bao gồm một đề xuất tên lửa cruise, nhưng ban đầu không đưa ra một thoả thuận về Backfire đề nghị.
• 3. Một đề xuất dự phòng có thể được thực hiện ở mức tổng cộng 2200-2400.

Lý do để bao gồm vị trí dự phòng là để thông báo cho các cơ quan khác nhau về loại thoả thuận toàn diện mà bạn sẵn lòng chấp nhận ở mức tổng cộng trên 2000, trong trường hợp Liên Xô di chuyển theo hướng này. Điều này sẽ tránh mở cuộc tranh cãi mới trong chính phủ về thoả thuận chấp nhận được ở mức đó.

Nháp PD theo các dòng trên được hiển thị ở Tab H. Nó bao gồm các chi tiết sau về ba đề xuất trên:

• 1. Trì hoãn. Trì hoãn hoàn toàn vấn đề Backfire và tên lửa cruise.
• 2. Giảm số lượng xuống 2000. Lệnh đóng băng ICBM; giới hạn khoảng cách đồng nhất 1500 km cho tất cả các tên lửa cruise; thoả thuận thỏa hiệp về Backfire chấp nhận được (ví dụ: các ràng buộc phụ cùng với tuyên bố sản xuất Backfire của Liên Xô được giữ lại ban đầu).
• 3. Lựa chọn dự phòng. Ở mức tổng cộng 2200-2400, chấp nhận tuyên bố sản xuất Backfire của Liên Xô nếu Liên Xô sẵn lòng chấp nhận 1500-2000 km là đường chia giữa tên lửa chiến thuật và chiến lược; tức là các tên lửa cruise trên 1500-2000 km sẽ không bị giới hạn trong SALT, trong khi giới hạn của những tên lửa cruise trên 1500-2000 km sẽ phải được thương lượng trong SALT THREE.